开发园区是改革创新的试验区、高质量发展的引领区，在区域经济发展中发挥着重要作用。但随着经济的发展，开发园区在发展模式选择、产业结构调整、创新能力提升和资源环境保护等方面问题日益凸显，招商引资、工程建设、投融资等重点领域的腐败案件频发。为促进开发园区创新转型升级，防范化解重大风险，2022年2月至7月，南通市审计局根据市委审计委员会要求，组织实施了全市17家省级以上开发园区2019年至2021年运行情况专项审计调查。该项目查处违纪违规及管理不规范资金161亿元，促进相关部门出台、完善规章制度86项，审计成果被市领导批示21篇次，充分发挥了审计围绕中心服务发展大局的重要作用。荣获2023年江苏省审计机关优秀审计项目一等奖。
一、做深审前研究，锚定审计目标
南通市审计局牢固树立“审前必研、凡研必透”的理念，围绕党中央对长三角的决策部署和国家发展规划对开发区高质量发展的战略安排，立足经济监督职能，高起点、高标准谋划审计项目，推动各级方针政策落地生根、取得实效。
聚焦主责主业，精准立项。自1984年12月国务院批准设立南通经济技术开发区以来，截至2021年末，南通已建成17家省级以上开发园区，其中国家级5家、省级12家，实际管辖总面积1813平方公里，总人口196万，省级以上开发园区在经济建设中充分发挥主战场、主力军、主引擎、主阵地作用。回望十三五，南通GDP连跨三个千亿台阶，年均增长7.6%，所在辖县（市、区）经济总量均过千亿元，全市经济实力明显提升，但与苏州、宁波、无锡等城市差距越来越大,全市开发园区GDP、一般公共预算收入、进出口总额等主要指标对全市的贡献份额也远低于苏州市园区对本地区的贡献度。在全球经济日趋下滑、全社会经济转型升级的大形势下，开发园区仅靠原始积累和政策优惠已经不能适应时代发展需求，如何创新体制机制、调整经济结构、发展科学技术，是各级政府迫在眉睫的课题。面对新形势，南通市审计局聚焦主责主业，谋划实施开发园区运行情况专项审计调查，分析开发园区发展的痛点、难点和堵点，推动开发园区形成新的集聚效应和增长动力，进一步发挥改革开放排头兵的作用。
充分调查研究，锁定重点。早在2014年，党中央就指出国家级开发区要转变发展方式，努力实现由追求速度向追求质量转变、由政府主导向市场主导转变、由同质化竞争向差异化发展转变、由硬环境见长向软环境取胜转变。南通市审计局历年来高度重视对开发园区的审计监督，先后实施了预算执行、政府投资、拆迁资金、经济责任、自然资源等各类审计项目，揭示开发园区存在经济指标总量偏小、管理体制不顺、招商引资不实、债务居高不下等问题。此次项目立项后，审计组围绕项目特点，以开发园区转型升级为指引，研究历次审计报告揭示的问题。并梳理南通开发园区的机构设置和组织架构、收集市委市政府及主管部门对开发园区的管理考核文件、走访相关职能部门，全面掌握被审计单位的监督盲区和业务风险点，最终确定以风险防控、深化改革、规范管理为抓手，将科技创新要素集聚、企业链式培育机制、体制机制优化、国有企业转型升级等17方面的内容列为审计重点，提前预判风险隐患，及时提出破解制约高质量发展的意见和建议，促进开发园区创新转型升级。
二、做活组织方式，优化审计配置
经过认真分析审计目标、项目特点和已有审计资源，南通市审计局优化审计组织方式，成立综合组对审计项目统筹管理，抽调国资委、检察院等部门的专业力量充实审计组，并通过上下联动、巡审结合等一体化模式缓解审计人力资源不足的困境，以审代训也为培养复合型人才打下基础。
强化资源配置，实现审计一盘棋。作为2022年重点项目，南通市审计局党组打破处室界限，并建立上下级审计系统联动作战机制，从选题、人员、成果等方面提出明确要求，整合3个处室和7个县（市、区）审计机关的力量组成8个审计小组采取“上审下”“交叉审”的模式，按照统一审计培训、统一工作方案、统一通知书、统一实施时间、统一问题清单、统一定性标准、统一审计报告、统一审计整改要求的“八统一”要求，同步查实共性问题以及普遍性问题，提升审计项目的整体性和宏观性。每个审计组既有理论扎实、经验丰富的业务骨干，也有精通计算机、财务、工程造价的专业人才，同时市局派员担任审计小组副组长，上下统筹协调，确保审计工作顺利开展。
强化沟通交流，坚持多点发力。此次专项审计调查采用“项目+政策”的嵌入式审计模式，以政策为准绳、项目为载体、问题为抓手、资金为主线，从项目的真实性、资金的合规性入手，细分为政策组、项目组、资金组、延伸组，小组之间既相互独立又相互关联，政策组和资金组审查政策执行的效果，项目组和延伸组关注项目落地和效益情况。项目实施期间，综合组定期组织各审计组组长、副组长、主审召开交流会、碰头会，研究讨论新问题、新情况，反馈和评估审计预期目标实现情况，为后续工作开展把脉定向；各审计组之间也注重加强横向沟通，充分发挥各自优势，互通有无，为其他审计组拓宽审计思路提供丰富素材。
强化协同监督，提升监督成效。项目进点后，恰逢省委对南通两个县区开展全面巡视，市委对10家重点园区开展专项巡察。为形成监督合力，巡审工作同向发力、有序衔接、结果共用，将巡视监督的权威性和审计监督的专业性有效结合，既提高监督的震慑力，也大大提高审计整改效率。审计组定期汇总审计发现的共性问题或苗头性、倾向性问题，撰写编报审计工作专报；积极落实省委巡视组各项工作要求，对审计中发现的案件线索、重大疑点及时形成移送处理书移交处理；省委巡视组配备专职人员对接审计事项，将审计发现的重大损失列入追赃挽损清单督促追缴。市委巡察组、审计组则整合成一个“战斗小组”，紧盯项目建设、融资资金、招商引资等个案集中的点、问题较多的线，巡察组分析面上数据，审计组精准突破，共同拓展监督深度。
三、做精审计实施，确保审计质量
作为一个地区的“经济发展主战场”“深化改革试验田”，开发园区问题复杂、内容广泛。对此，南通市审计局加强全过程质量管控，层层压实审计责任，主要领导和分管局长多次深入审计现场听取情况汇报，协调解决审计遇到的难点，确保审计发现问题查深查透。
试点审计，方案有的放矢。为摸清园区基本情况，熟悉业务操作规程，制定行之有效的审计工作方案，审计组多渠道收集苏州、宁波等地重大项目工作简报、招商引资经验介绍等资料，从繁杂的材料中提炼出切合本次审计调查的思路和方案，并选取一个国家级高新区、一个省级开发区开展试点审计，各审计小组的主审和业务骨干以审代训共同参与试审。结合审前研究和试审的情况，预设问题类型和审计成果，细化时间节点和任务分工，绘制重点问题路线图和作战表，形成一套包含审计思路、问题清单、政策指引的审计工作方案集合，明确审计方向，锁定审计内容和重点，为后续开展审计工作奠定基础。
数据先行，提升审计效率。项目采取“双主审”模式，成立数据分析小组，通过“集中分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的数字化审计方式，从“大海捞针”变为“精准撒网”，极大提高了审计效率。数据组通过天眼查、Python爬虫技术等对融资业务涉及的中介机构进行关联人穿透分析，查出多家中介机构存在关联关系、注册地址相同、在业务结束后立即注销等异常现象；通过arcGIS、91卫图等软件对出让土地现状进行对比分析，发现部分项目假投资真圈地、多圈地少建设、土地长期闲置等疑点。大数据筛查出的疑点再移交各审计小组现场核查，大大缩短了审计的摸底调研时间。
紧盯风险，查深查透问题。根据市委市政府“营商环境提升年”“招商引资突破年”的决策部署，南通市审计局从投融资等重点领域、创新发展等重点事项、财务融资等重点岗位、工程款支付等重点环节入手，围绕产业布局发展、创新要素集聚、体制机制优化、国有企业转型升级、土地集约节约利用等方面，设定经济发展、争先进位、创新开放等79个指标，从总量、增量、质量、静态4个方面分析开发园区运行风险。项目最终揭示自主创新能力不足、招商引资目标实现存在偏差、投融资领域乱象丛生、土地资源利用效率偏低等7大类近400个问题，查处违纪违规及管理不规范资金161亿元，有力防范化解重大风险。
四、做实审计整改，提升审计质效
针对审计调查发现的问题，南通市审计局提出构建现代化产业体系、深化体制机制改革、强化绿色安全发展、全力优化营商环境等审计建议60多条，促进相关部门出台、完善规章制度80多项，移送纪检监察和相关主管部门问题线索50多起，10多名直接责任人员被追责问责。
做好分析评价，审计建议切实可行。审计组设计了定量和定性两套评价指标。定量评价方面，选取市委市政府对全市开发园区绩效考核中的投资完成率、外资利用率、税收增长率、高新技术企业增长率、隐性债务下降率等指标为依据，综合研判开发园区发展质态；定性评价方面，从政策制定的合理性、政策执行的有效力、政策实施的效益性等方面关注政策实施效果，结合审计发放的调查问卷，揭露政策执行中的漏洞和项目推进过程中的堵点痛点。同时针对审计发现问题，深入剖析问题原因并有针对性地提出审计建议，深化审计成效，市委书记对审计报告高度肯定，称“这是一个很有分量的报告”。
深化成果运用，发挥参谋决策作用。针对审计发现的典型性、个性化问题以及体制机制方面问题，南通市审计局综合运用审计专报、审计简报、政务信息等载体向市委、市政府报送各类审计信息17篇，向相关主管部门出具审计建议书6篇，多篇审计信息获得市委市政府主要领导批示，市长在市委十三届四次全会上要求各地区必须高度重视审计部门指出的园区存在的问题，有效推动市委市政府、主管部门及被审计单位建章立制86项，切实发挥审计参谋决策作用。依托该项目开展的课题先后获得南通市委重点课题、南通市社科研究热点课题、江苏省社科应用研究精品工程课题立项。
抓好审计整改，做实“下半篇文章”。为切实推动整改，充分发挥审计“治病、防病”效果，南通市审计局做深做实整改“下半篇文章”。出具审计报告时随附问题清单，严格按照立行立改、分阶段整改、持续整改三类明确整改标准，规定整改时限。同时安排业务处室牵头负责整改后续工作，建立审计整改台账，实行对账销号，并对审计专报、审计建议书反映的重点问题、敏感问题以及整改台账中未整改到位问题，由业务处室、法规审理处等组成联合督查组开展专项督查，指导督促被审计单位积极整改。截至2023年末，审计调查发现问题已完成整改77%，其余问题正在通过成立整改工作专班、法律诉讼、完善手续、制定还款计划等方式持续整改。
（南通市审计局 余华）