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浅析竞争中性与地方平台公司转型

来源: 南通市审计局 发布时间:2020-01-08 字体:[ ]

地方平台公司转型是当前各地政府着力推进的一项工作,其转型的快慢、质量关系到地方经济高质量发展。地方政府自身作为是平台公司转型成败的关键,只有坚持竞争中性、所有制中性原则,才能实现地方平台公司的顺利转型。

一、地方平台公司实现转型的迫切性

(一)主要功能不复存在,面临转型。国发43号文和预算法修订,财政部等出台的一系列规范地方政府举债行为的指导文件,以及2017年以来对地方债务尤其是地方隐性债务的严格管控,地方平台公司为政府融资的功能不复存在,面临存废抉择。

(二)地方政府职能转变,倒逼转型。新常态下,经济发展速度放缓,要求高质量发展,地方政府要转变职能,从过去行政主导的土地开发和城镇化建设,转变为让市场发挥资源配置决定性作用的城镇化开发,地方平台公司的主业要逐步放开给市场、或者采用更加市场化的方式,倒逼平台公司转型。

(三)地方财政吃紧,“断奶”求生。当前经济发展放缓,外贸摩擦不断,中央推行减税降费,促使地方财政收入增速下降,而各项民生支出刚性增长,地方财力普遍吃紧。以往靠财政明着暗着“接济”的地方平台公司,不但从财政获得的支持减少,有的还要求为财政多做贡献,要求平台公司改善经营,提高业绩,加快转型。

(四)化解政府隐性债务,要求转型。平台公司债务是地方隐性债务的主要组成部分,化解政府隐性债务成为当前平台公司主要任务之一,化债成功与否关系到地方政府能否完成国家管控政府债务的任务,也关系到地方财政信誉,迫使地方平台公司用市场化办法化解债务,加快转型。

二、“竞争中性”及地方平台公司与“竞争中性”距离

(一)“竞争中性”概念内涵

“竞争中性”原则,字面理解即公平对待国企民企外企,在同一市场能公平参与竞争。在国内,从十四届三中全会到十八届三中全会,均强调各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平公开公正参与市场竞争,只是没有明确提出“竞争中性”这一概念,但精神实质早就有了。在国外,对待国有企业的竞争中性原则最早由澳大利亚政府在上世纪九十年代提出,后经经济合作发展组织和跨太平洋伙伴协议进行了发展,做出了较具体界定。概况起来主要有:

1.从对政府的要求看:一是在税收和政府采购等方面,国企民企一视同仁;二是政府各类监管和司法平等对待国企民企;三是债务融资上,国企不受政府显性或隐性担保、贴息;四是投资回报上,政府作为股东,要对国企要求同一市场相同的资本回报率;五是政府要公开透明对国企承担公益性事业建设的进行补贴,不应对国企商业活动补贴。

2.从对国企和金融机构的要求看:一是国企在采购和销售等商业活动中,仅依据价格和质量等因素做决策,不受行政决策干扰和非商业因素影响,不歧视任何企业,不优待国有企业。二是银行等金融机构在融资授信等方面,公平对待国企民企,在贷款等方面不优待国有企业;等等。

(二)地方平台公司与“竞争中性”的距离

地方平台公司与政府联系紧密,某种程度上可以说依附于地方政府而生。从竞争中性的要求来看,平台公司距离很大。主要表现有:

1.对平台公司资本回报要求不高。一些地方政府把平台公司作为完成地方发展目标的抓手或工具,只要求按照政府决策完成交办任务,有时候甚至不算成本、不计回报。不少地方没有区分平台公司公益性项目和自营性项目,未对两类项目运营绩效进行分类考核,平台公司经营业绩整体呈现一本“糊涂账”。有的地方甚至不把利润作为主要业绩指标进行考核。

2.对平台公司明着暗着补贴。地方政府对平台公司补贴形式多种多样,包括产业政策补贴、资金利息补贴、税收返还、土地出让金返还、低价拿地、房屋租金减免、水电费减免等,有时是针对平台公司承担的某种功能直接予以财政补助。这些补贴导致平台公司发展中受制于地方政府的“一只手”,享受着地方财政的阳光雨露,市场化转型的动力不足。

3.为平台公司融资“站台背书”。当前受制于国家政策,地方政府已经不会明着为平台公司融资进行担保,但暗着的支持不会少,比如发挥影响力推动金融机构为平台公司提供融资,在影响金融机构放贷上,地方政府手段多种多样。

三、坚持“竞争中性”,推动平台公司转型

(一)坚持竞争中性,理顺政企关系,推动政企分开。新形势下,应彻底定位好地方政府和平台公司之间的关系,地方政府作为平台公司股东,主要按照中央国企改革管资本要求管理国有企业,不插手平台公司具体业务经营,让平台公司真正成为独立运营的市场主体,自负盈亏、自担风险。这与党管企业的要求并不矛盾,党管企业主要是把方向、管大局、保落实,与平台公司经营具体事务要区分开来。

(二)坚持竞争中性,切断财政“供奶”,转变盈利模式。在财政吃紧背景下,应逐步减少对平台公司的补贴,让平台公司减少对财政依赖,倒逼平台公司走向市场,参与市场竞争,到市场上找饭吃。平台公司承担公益性项目要明算账,补贴要合理;承接其他政府性项目应采取市场化方式。平台公司要更多地从市场化经营投资中获取利润,尤其是自营性项目,要确保获得同一市场同类投资项目的平均利润率。

(三)坚持竞争中性,深化国企混改,推动上市发展。推进国企混改是中央深化国企改革的重要部署,地方推动平台公司转型,混改应作为主要手段。因为混合所有制企业的股权组成和治理结构,有利于促使地方政府坚持竞争中性,不过多不当干预企业治理。根据平台公司实际,应主要从推进二级子公司混改入手,逐步过渡到平台公司本部。要推进平台公司重组,剥离不良资产,集聚优质资产,推动上市发展,以资本市场力量推动市场化转型。

(四)坚持竞争中性,拓展融资渠道,破除成本依赖。目前平台公司融资结构中,间接融资占比很大,多数能在银行拿到较低成本的资金。低成本从银行融资使得平台公司形成了成本依赖,财务报表不能真实反映经营业绩;同时体验不到资金的珍贵性、稀缺性,投资决策随意性大,资金使用效率不高。要坚持“融资中性”,政府不发挥影响力干预平台公司融资业务,破除平台公司对银行资金的低成本依赖,推行多层次、多方位的股权融资,保证融资的可持续性。

王丞华