习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中指出，“当前我国区域经济发展出现一些新情况新问题，要研究在国内外发展环境变化中，现有区域政策哪些要坚持、哪些应调整”。经济开发区是各地区经济发展的重要载体，也是各地区经济发展的集中展示，在经济开发区迅猛快速、方式灵活的发展态势下，往往会出现体制机制、建设管理等方面的问题。审计机关作为国家的“经济卫士”,如何保障和促进经济建设,既担负起审计监督的责任，又致力于审计服务的理念，是现阶段审计机关面临的重要课题。
江苏省南通市有5家国家级开发区、12家省级开发园区。在开发区审计过程中，审计机关充分发挥“助推器”的作用，用“三个区分开来”辩证分析问题、准确定性问题，很好地处理了审计监督与服务之间的关系，使各开发园区能放心大胆地致力于经济建设与发展。
将在推进改革中的失误、错误同明知故犯区分开来
某示范开发区地理位置优越，有着较长的海岸线和丰富的海洋资源，随着围海吹填和港口建设的大开发，地形地貌发生了翻天覆地的变化。审计人员实地勘察时发现，该示范开发区将引进的两个项目安置在生态红线一级、二级管控区，这两个项目2016年开工建设，目前均已投产，投资金额较大。上述行为违反了当地市政府2014年出台的《生态红线区域保护监督管理暂行办法》“县（市）、区人民政府应当落实生态红线区域分级管控措施。一级管控区实行最严格的管控措施，严禁一切形式的开发建设活动。二级管控区实行差别化的管控措施，严禁有损主导生态功能的开发建设活动”的规定。
审计人员随即展开调查了解。项目建设所在地规划为平原水库，但在2012年该开发区成立时就发现，此区域已围垦成陆地，不再适合原来的规划，因此在项目落地前，开发区已多次向上申请调整，市政府同意后2015年向省主管部门编制上报了生态红线区域优化调整方案，提请撤销该开发区平原水库水源保护区生态红线区域，省主管部门初步同意并要求补充报送了相关材料，审计期间省主管部门已报请省政府批复。
该开发区在申报调整生态红线的同时，为了更好地利用资源，同时启动了招商活动，引进的两个项目均属于清洁能源类，符合当地的生态环境特点。根据“三个区分开来”中“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来”的原则，审计认为虽然开发区在生态红线区域未最终批复调整的情况下就先行招商，但是从抓住区域发展机遇的角度出发，不是明知故犯的违纪违法行为，因此审计报告未作为问题反映。
将为推动发展的无意过失同谋取私利行为区分开来
某开发区通过与外部个人签订协议的方式，对外委托招商，委托人员中有少量海外人士。审计人员从调阅的近两年委托合同中发现，两年的字迹有差异，且支付委托费用时，申请人是委托人员，收款人却是内部的招商人员。
职业的敏感性让审计人员怀疑合同的真伪，是否存在使用虚假合同骗取资金的问题。为了不打草惊蛇，审计人员首先要求招商部门提供了招商业绩，详细询问了这些委托人员提供的项目信息、引进的项目落户等情况，基本排除了虚假合同的疑点。然后找来收款人，要求提供个人卡收到委托招商费用后的资金去向，发现这些资金以现金形式提取。最终，招商人员告知，由于海外人士主要通过电话联系，一年拜访一次，商定项目和报酬后，不要求签订委托合同，但是开发区为了便于管理自行制定了委托合同，招商人员代签；因海外人士未在国内开设银行账户，因此报酬先转至招商人员个人卡，然后拜访时当面支付现金。为印证上述过程，审计人员调阅了招商人员出差记录，与提取现金日期接近，排除了挤占挪用的嫌疑，同时还询问了拜访时一起同行的人员，证实了当面支付报酬的事实。
上述行为虽然违反了《合同法》第四条“合同自由原则，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”的规定，但是根据“三个区分开来”中“把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分来”的原则，审计人员认为，开发区签订的委托合同，是建立在口头协议的基础上，因此提出了委托合同可以通过邮寄或拜访时当面签订，报酬支付时应取得对方签字确认的建议。
将探索性试验中的失误、错误同违纪违法行为区分开来
某开发区所在县政府每年对各条线工作任务进行考核，有些奖励在文件中没有约定具体用途，但有些奖励标有“专款专用”“用于后期管理和维护”等字样，而该开发区将各种奖励统筹放入总盘子，年底时用于奖金发放。
那么，标有具体用途的奖励属于工作经费还是个人奖励，能不能发，该发给谁呢？审计人员和开发区经办人员展开了激烈的讨论，最终决定向奖励发放的主管部门咨询。主管部门解释，政府奖励下发后一般都由各单位自行分配，“专款专用”“用于后期管理和维护”等规定是为了防止挪作他用导致基层工作推进不下去，只要保证工作任务及时完成，是工作经费还是个人奖励并无明确限制。
按照主管部门的解释，根据“三个区分开来”中“把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来”的原则，审计人员重新评估了该事项，从上级部门奖励的目的出发，取消了“个人奖励挤占工作经费”的定性。
通过上面三个案例可以看出，恰当的运用“三个区分开来”原则，不仅能帮助审计人员准确定性问题，而且能化解审计监督和审计服务之间的矛盾。审计监督是通过揭露、处罚等手段，审计服务是通过评价、建议等手段，两者手段虽然不同，但都是为了促进管理水平的不断提高和社会经济的健康发展。“三个区分开来”正是两者之间联结的纽带，既体现了审计服务寓于审计监督，又体现了审计监督寓于审计服务。具体说来，审计服务寓于审计监督，就是在监督中贯穿服务的理念。审计监督并不是孤立的，要把审计监督放到整个社会经济文化和政治制度建设这个大环境中去研究，才能更好地理解审计服务的含义，“三个区分开来”正是审计部门遵循的原则和研判的尺度。而审计监督寓于审计服务，就是在服务中始终保持审计监督的职业敏感性。审计助推经济社会健康发展的同时，应关注一些苗头性、倾向性的问题，运用“三个区分开来”来判断问题的本质，一旦定性应立即严肃指出，进行客观公正的评价。
在今后很长一段时间中，“三个区分开来”仍是审计部门服务经济发展的一个重要原则，审计部门在开展工作过程中，应努力做好以下三个方面：
一是正确认识、合理运用。审计部门要充分地、正确地认识“三个区分开来”的作用，“三个区分开来”不是审计妥协的手段，而是从问题表象中查找原因，用辩证的思维去分析问题的起因、决策的过程、产生的后果等，真实、谨慎地做出审计判断。
二是保持独立性，保证审计质量。独立性是审计监督的灵魂，审计人员在监督和服务中，应严格遵守职业道德，不屈从任何压力，不管何时何地对何人何事运用“三个区分开来”原则，都必须保持充分的独立性，确保审计质量。
三是提高审计服务水平。审计服务的主要职能就是通过可靠的数据参考、可信的规范文件，为重大决策和发展战略提供依据。审计人员要熟知各个行业的业务规则、法律法规，才能准确运用“三个区分开来”的原则，因此必须不断提升自身业务素养。
在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的过程中，审计机关必将适应新经济的特点，更好地协调各方面经济利益关系，提升全社会的绩效管理水平，真正发挥经济主战场作用，推动实现经济高质量发展。
江苏省南通市审计局 张苏