摘 要：本文围绕生态文明建设的总体要求，结合南通市领导干部自然资源资产离任审计的实践，通过对所属县（市）、区地方党政领导干部自然资源资产离任审计案例研究，分析领导干部自然资源资产离任审计开展路径、技术方法、评价指标及难点问题，并从“凭什么”、“审什么”、“如何审”、“如何评”四个方面入手，提出了深化领导干部自然资源资产离任审计的对策和建议。
关键词：自然资源资产；离任审计；对策
一、开展自然资源资产离任审计的重大意义。
地方党政领导干部自然资源资产离任审计，是指对某一地区（省、市、县）党委和政府的主要领导干部在任职的完整区间内行使资源使用管理职责和生态系统维护职责的情况进行审计监督。具体体现在领导干部任期内的土地、水、矿产、林业、海洋等资源的合理使用管理情况以及节能减排、水环境治理、大气污染防治、土壤污染防治、生态环境建设等工作的开展和成效。通过开展自然资源资产离任审计，对领导干部履行资源环境利用管理保护的情况做出公平公正客观的评价，揭示问题，追究责任。
（一）有利于生态文明建设。“五位一体”的部署，在十八大报告中充分做了阐述，提出了生态文明建设，是中国特色社会主义事业建设的重要一环，这说明中央对社会主义现代化建设的理解更深入了。在促进生态文明发展的过程中，加强审计机关在其中发挥的作用，是应对资源和生态循环恶化等现实问题的必然选择，与此同时，这也是国家审计范围拓展的重点方向。
（二）有利于加强对领导干部权力的约束。对于党政领导干部实行自然资源资产离任审计，是强化对领导干部的权力约束的有效机制。检查领导干部是否以损失浪费资源、破坏环境为代价，片面追求经济增长，导致不可持续发展，从而促进领导干部强化五大发展理念，依法规范用权，推动生态文明建设。
（三）有利于公众监督。自然资源资产为全民所有，社会大众的环保意识在不断地增强，公众已经开始从旁观者的身份中走了出来，对政府部门履行自然资源保护的责任提出了更多的要求。如果自然资源资产离任审计结果向社会大众公开，公众可以全面地对自然资源资产的变化情况有所了解，能够发现存在的问题，从而更好的发挥对相关部门在资源环境保护方面的监督作用，促使领导干部积极履行资源环境保护责任。
二、自然资源资产离任审计存在的主要问题
（一）审计人员能力不能充分胜任工作要求。在实施审计中，涉及很多全新的领域，超出了审计人员现有的能力范围。而与之相对的是，要在资源环境的领域发现问题、客观评价，则必需很熟悉资源和环境的相关法律法规、在相关的专业知识领域有较深的知识积累。两者的不一致性，导致了审计过程中，审计人员对于其他专业部门的过度依赖，而现行的组织模式下，难以保证参审专业部门尽职程度。对于专业部门得出的结论，审计人员没有底气和实力去质疑乃至推翻，从而降低了整体的审计效果。如：南通市审计局在实施自然资源资产审计过程中就多次遇到由于审计人员不了解企业生产流程、不熟悉环保设备处理工艺，而无法判断其污染治理效果的情况，只能由环保部门的人员去判断其污染的治理效果，而环保部门由于存在利益关联，难以保证其出具的审计结论的客观与公正。
（二）被审计单位支持配合不够。有关资源、环境主管部门简单认为资源与环境领域不在审计部门监督范围之内，因此，表现出不理解、不支持、不配合的态度。审计人员都要先花费不少气力和时间进行解释。当前对资源和环境的审计，并没有统一的标准和规则，本身就缺乏有公信力的标准，审计人员更多的是依靠本身的职业判断，去做出审计结论，这就更给了被审计单位反驳的借口和理由。由于考核压力等不同的原因，不同部门对于同一项事项的结果和结论，有时候会出现截然相反的结论。如对该市水资源保护情况审计中，就出现了环保部门的指标显示水质是完全达标的，而水利部门的检测结果显示水质是不达标的，审计人员如果引用达标结论，被审计单位欣然接受，如果采用不达标结论，被审计单位就拿出环保部门达标的结论与审计组进行辩驳。
（三）审计指标确定有一定的局限性。审计指标是开展资源离任审计评价的依据，虽然南通审计局目前建立了一套审计指标，但从实践的效果来看，这套指标更多只是解决了“有没有”的问题，如环境影响评价技术等未能渗透审计评价的全过程，致使审计评价的专业化程度不够，在实际使用中仍然存在诸多问题。举例作物秸秆综合利用率这一指标，主要反映农作物秸秆还田、饲料化、能源化等综合利用量占总产出量的比例。但在审计过程中，审计人员发现由于农作物秸秆的使用量根本无法准确计量，所以这一指标是估算出来的，而且由于考核的压力，地方政府往往是根据考核指标，倒填数据，因此这一指标根本不能反映实际的情况。此外，指标权重这一重要因素未曾考虑。即使是南通市下辖的县（市、区）资源环境情况也各不相同，例如R县海岸线长、海洋资源丰富，对海洋资源的管理使用成为当地政府的主要工作内容之一，而H县海岸线就较短、海洋资源比重不大，那么这些海洋相关指标占最终评价的比重，必然是不同的，而目前设计的指标并没有考虑比重这一因素。
（四）指标难以有效量化。要评价地方党政“一把手”在资源与环境方面的工作情况，最直接最有效的办法就是把任职前与任职后的相关数据进行比较，相关资源到底是多了还是少了，环境的状况到底是好了还是坏了，结果一目了然，也更易令人信服。但是当前的状况是，自然资源资产负债表尚未编制，给审计分析、比较和评价带来很大的难度。以H县耕地情况为例，没有有效的数据能够统一质和量两个维度，反映变化情况。比如：耕地面积增加了，但是耕地质量下降了，那审计该如何进行评价呢？说该领导在这方面职责履行情况好，的确耕地的数量是增加了，但是耕地的质量又下降了，单纯说好显然不全面；如果说该领导在这方面职责履行情况不好，那显然也是有失偏颇的。没有一个有效量化计量的数据能够反映变化的情况，这给审计工作造成很大的困难。
三、 完善自然资源资产离任审计的路径探索
实施领导干部自然资源资产离任审计是推进生态文明建设的重要举措。加强审计力度，应该从完善法律体系、划分审计重点、提升方法技术、建立评价体系、加强责任追究等方面入手，提升审计成效，强化效果运用。
（一）立足“凭什么”，完善自然资源资产离任审计的法律法规。
完善相关法律法规，使自然资源资产离任审计师出有名和责任追究有法可依。加快法律法规的建设，在行政类法规、资源类法规和环保类法规中，增加自然资源资产离任审计的相关条款，明确审计部门和地方政府各自应承担的职责，明确对资源和环境的行政责任终身追究，彻底解决自然资源资产离任审计无法可依的窘迫局势。2017年9月中央两办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，2017年12月审计署印发了《关于加强领导干部自然资源资产离任审计推动打好污染防治攻坚战的意见》，明晰了自然资源资产离任审计的对象、审计内容，让自然资源资产离任审计有规可依。
（二）立足“审什么”，确定自然资源资产离任审计的重点内容。
1.根据自然资源资产离任审计特点，确定通用的审计内容。要围绕不会因为地域的不同而变化的审计内容，确定自然资源资产离任审计的通用审计内容。将这些内容加以细化，具体的通用审计内容详见表2。
2.针对不同地区不同状况，确定审计重点。审计重点要紧密围绕该地区具体的环境特征去确定。例如，对沿海地区审计，就要突出海洋特色；对矿产资源丰富的地方审计，就要重点关注矿产资源的合理开采利用和生态保护和修复。
表2 自然资源资产审计通用审计内容
通用审计事项 |
主要内容 |
水资源 节约利用 |
1.审查用水总量，内容包括：用水总量（控制指标）、地下水年开采量。 2.审查用水效率，内容包括：工业增加值水耗（每万元）、单位GDP水耗（每万元）。 |
土地资源 节约利用 |
1.土地保护红线，内容包括：耕地保有面积、基本农业保护面积、补充耕地面积、生态红线区管控水平。 2.土地处置利用。内容包括：闲置土地处置率、建设用地占用及下降率（单位GDP）。 |
水环境保护 |
1.河湖纳污限制。内容包括：水污染物排放强度（单位GDP）、入水体污染物总量。 2.水质达标提升。内容包括：地表水质情况（优于Ⅲ类和劣于Ⅴ类水质的比例）、水功能区达标情况、饮用水源地达标情况。 |
大气环境保护 |
1.污染物控制举措。内容包括：PM2.5浓度、大气污染排放强度（单位GDP）。 2.能源结构优化。内容包括：能耗下降率（单位GDP）、煤炭消费总量下降率。 3.产业结构绿色转型。内容包括：落后产能的企业的淘汰工作进展、CO2排放强度（单位GDP）。 |
（三）立足“如何审”，创新自然资源资产离任审计的技术方法。
1．整合审计资源，进一步完善多部门协作模式。开展多级审计机关的联动配合，减少重复劳动，缓解审计人员短缺等问题。以审计机关为主导，建立审计部门和相关部门共同审计的模式，克服审计人员知识短缺的缺点，共同推动审计工作顺利开展。同时通过人才引进、内部挖潜、借助外力等多种措施，解决审计部门的人才瓶颈。如通过专家讲座、案例讲解、交流学习以及定性委培等方式，培养审计人员的资源环境知识；可以以购买社会服务、聘请外部专家等方式，引入各类外部人才进入审计组。
2．运用最新审计技术和方法，提升审计效率。注重运用各类资源环境管理的技术方法，尤其是信息技术手段，如污染源在线监控系统、大气环境质量监测系统和GIS地理信息系统等，同时，引入计算机大数据技术，对分散在各个主管部门的环境和自然资源的相关数据，利用趋势分析、预测分析以及实时分析等手段，更准确高效地得出分析结果，提高审计效率，提升审计效果。此外，吸收资源、环境科学、数理统计等学科的逻辑分析，整理出审计指南和手工操作，实现审计的规范化、系统化、精确化，努力提高审计的质量。
（四）立足“如何评”，提高自然资源资产离任审计的科学评价。
1.围绕权力运行轨迹，确定评价内容和重点。根据领导干部的职责分工和权力运行情况，准确把握评价重点，科学构建评价指标体系，从时间、空间和质量等三个维度，描绘领导干部的履职情况。时间维度，纵向反映任职期间地方经济发展、自然资源的使用管理和区域生态环境保护等方面的发展变化；空间维度，从横向反映任期内地方的资源的利用管理和生态保护状况，横向对比相似地域或同一行政区内的其他地区，反映所处位置和排名情况；质量维度，从深层次反映经济、民生和生态等方面的发展现状及发展潜力。
2.坚持定性与定量相结合，确定评价原则和标准。审计评价应遵循四个重要原则:即导向性、客观性、重要性、谨慎性。应依据查明或已经认定的事实，依照国家政策法规、相关条例条文对应的考核目标和具体的行业标准来进行；不能把保护责任行为作为独立的行为去分析，应当置于整个经济社会的大环境环境之中，分清现任与前任的责任，明确直接责任、主管责任或领导责任等；要结合当地的实际情况，定性与定量相结合。
3.坚持综合分析，强化评价的客观性和准确性。评价时应充分考虑自然因素的影响和环境问题的外部性和时滞性等情况，不能简单一概而论。对于因历史原因、短时间内没有办法的生态环境问题，以及无法界定的自然资源资产变化情况，要以被审计对象在任期内有没有施行有效的措施、措施落实的程度和所取得的效果来科学评估。
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南通市审计局 黄山杉